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王江松,1963年生,湖南湘乡人,中国劳动关系学院教授、文化传播学院副院长、劳动哲学与劳动文化研究所所长。

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[转载]现代国家是税收国家, 不是财产国家(转载)  

2011-08-07 13:27:00|  分类: 目击与亲历 |  标签: |举报 |字号 订阅

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现代国家是税收国家, 不是财产国家

   

 作者: 刘守刚  来源:南方周末  2011-07-21

 

 没有财产的政府才会用公共服务来换取收入,才会依赖于纳税人,最终受制于纳税人。与此相反,拥有财产的富政府是不需要纳税人的,其行为当然就不受制于纳税人。 

如果不用收入而用财产来衡量,可以发现,现代国家的政府普遍都是政府。说,不是说这些政府的收入不多,而是说这些政府没有也不打算拥有庞大的营利性财产,更不会依靠营利性资产来获得财政收入。

事实上,这些政府的财政收入还是挺多的,多数占到国民收入的三分之一左右。只是这些收入基本上都以税收形式获得,并且当年都已用到公共开支上,政府没有什么钱剩下,更没有大笔可自由支配的资金,始终是一个政府。

当然,不是说这些政府就没有资产,但它们拥有或管理的资产,都是非营利的、不适合私人控制的财富,如历史文化或自然遗产、具有管网设置的自然垄断资产等。

现代政府是政府,没有营利性财产,在财政上高度依赖于税收,这一现象早已为德国学者戈得谢德发现。在1917年他就说过,只有穷政府才会成为民主政府。这是因为,没有财产的政府才会用公共服务来换取收入,才会依赖于纳税人,最终受制于纳税人。与此相反,拥有财产的富政府是不需要纳税人的,其行为当然就不受制于纳税人。后来著名学者熊彼特接过戈得谢德的话说,西欧现代国家的产生,原因无他,只是因为政府丧失了财产,不得不常规化地向私人征税,于是国家成为税收国家,政府成为民主政府。

戈得谢德和熊彼特说的,都是西欧从中世纪走向现代的一段历史。在中世纪早期,西欧君主靠自己的财产收入生活。所谓自己的财产,指的是封建制度下君主所直接占有的领地。到十六世纪前后,随着战争的频繁与规模的扩大,君主们需要大笔金钱去支付战争费用,原有的领地收入因此不够使用。于是,君主们不得不靠卖地为生。等到土地卖得差不多、没有财产时,君主就不得不以公共需要的名义向贵族和自由民征税。为了征税和用税,形成了一整套官僚行政机构;为了获得民众对税收的同意,以便及时获得税收以赢得战争的胜利,君主不得不建立起代议制机构,让纳税人代表审议征税的用途并监督用税的过程。

现代政府是政府,除了上述历史的理由外,也可在逻辑上加以阐明。在现代国家的逻辑起点——社会契约论意义上,财产权是在国家诞生之前就为个人拥有的权利,在国家诞生后成为个人的法律权利。这样,财产为个人分散持有,政府本身并不拥有财产。政府存在的目的,是执行立法机关做出的决定,其经费支持也只能来自立法机关所批准的税收。立法机关所行使的主权,具有支配境内人口与土地等资源的能力,由于它依公共意志而成立,因而实质上是民众对自己的支配。立法机关运用主权支配公民(部分)财产或收入,就形成征税权。征税权的实质,是公民在运用自己的权力支配自己的部分财产,用自己的钱来支持自己的事业。

因此,从历史和逻辑两方面来看,现代国家一定是税收国家,而不是财产国家。西欧传统国家的现代化,就是税收国家形成、政府变的历史。相形之下,同样身为财产国家的传统中国,在向现代转型、成为税收国家的道路上,显得特别曲折和艰难。

从晚清开始,中国就开始转型,财政上的表现就是努力摆脱帝国财政体系,建立起现代税收制度,即不再以帝国占有的土地财产为财政收入来源,而从纳税人收入和财产那里获得税收。但此时建立起来的税收制度,并不能有效地汲取社会资源,以支持国家有效地克服主权危机(即外来侵略和内部分裂)。据研究,从晚清至民国,政府的财政收入皆不足国民收入的10%。如此虚弱的财政,原因当然有很多,其中一个重要的方面是,当时的中国尚未完成工业化,而一个健全的税收制度,其税源应是工商业经济。因此,晚清民国时期的政府,既没有完全摆脱财产(仍拥有并持续建立大量国有企业),也未能建立健康的税收。

1949年后,新中国政府以国有企业为基础重建财政体系,财政收入主要依靠国有财产收益(即国有企业收入上缴)。不过,需要指出的是,国有企业上缴的收入,并非来自企业的真正利润(真正利润最多只占很小部分),而来自以垄断性国有工商企业为渠道,汇集起来的社会各个角落的收入或剩余,如从工农产品价格剪刀差而来的农村剩余,因工人低工资政策形成的部分劳动收入,通过压低折旧率和资源补偿率而获得的收入,以及因垄断地位而形成的垄断利润等。在财政收入方面,上述渠道使新中国政府成为有效的资源汲取者,1956年后的二十多年里,中国财政收入占国民收入的比重达到了30%以上。这样的财政体系,帮助新中国政府有效克服了近代以来的主权危机,并相对成功地实现了工业化。

因此,以国有企业为基础的财政体系,曾在中国发挥了它的历史贡献,但这样的财政体系并不能当然地永世长存。1978年前后,财政从农村、工人、折旧、资源补偿及垄断等渠道获取企业收入已无法维系。表现出来的现实状况是,国有企业利润水平下降和经营效率低下。于是,财政不得不再次重建。通过利改税和历次税制改革,1978年后的中国财政,再度转向依靠税收作为自己的主要收入形式。与1949年以前的情况不同,此时的税源已是现代工商业经济,财政基础因而更为巩固。也就是说,历史不是简单的重复,而是螺旋式上升。此时的中国方才真正地成为税收国家,并取得向现代国家转型的重要进展。

这样,作为税收国家的中国,已不再需要以国有企业收入上缴的方式来提供财政收入,实际上国有企业的利润也没有多少转化为财政收入。从1993年至2007年,国有企业没有向财政上缴一分钱红利。从2008年起,政策虽进行了调整,但依旧变化不大。以2010年为例,财政部提供的数据显示,2010年国有企业盈利19870.6亿元,上缴红利440亿元。就是说,只有区区2.2%的利润,转化为财政收入。因此专就财政意义而言,中国政府可以放弃营利性资产。

从经济与就业来说,众所周知,国有企业早已不是经济增长和就业增加的源泉。1978年后中国的发展,在相当大程度上是由非国有经济的成长推动的。近十几年来,70%以上的国内生产总值与几乎全部新增就业,都是由非国有企业提供的。所以,作为税收国家的中国,政府已不必保持庞大的营利性资产。

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